ศิลัมพา เลิศนุวัฒน์

Former Member of Parliament Former Spokesperson, House Communications Committee

GUEST WRITERS:
การเปิดเสรีโทรคมนาคม : ความผิดพลาดของการตรากฎหมาย
โดย ศิลัมพา เลิศนุวัฒน์

บริการโทรคมนาคมในประเทศแม้ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง และในฐานะที่ไทยเป็นสมาชิก WTO ซึ่งได้ลงนาม ในข้อผูกพันที่ต้องเปิดเสรีโทรคมนาคมในปี 2549 แต่การดำเนินการที่ผ่านมามีข้อบกพร่องหลายประการที่ ส่งผลให้การเปิดเสรีล่าช้ากว่าที่กำหนดไปมาก ขั้นตอนสำคัญของการเปิดเสรีทางกิจการโทรคมนาคมของไทย คือ การจัดตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลที่เป็นอิสระ 2 คณะ มีการสนับสนุนให้มีการแข่งขันทั้งจากผู้ให้บริการ ภายในประเทศและต่างประเทศ และการแปรรูปกิจการโทรคมนาคมที่เคยผูกขาดโดยรัฐมาเป็นผู้ให้บริการ เช่นเดียวกับผู้ให้บริการเอกชน โดยมีเป้าหมายหลักของการปฏิรูป คือ เพื่อให้ผู้บริโภค หรือผู้ใช้บริการเข้าไป ใช้บริการต่างๆ ทางโทรคมนาคมได้มากขึ้น เพิ่มคุณภาพการให้บริการและให้ประชาชนมีโอกาสเข้าไปใช้ บริการได้มากขึ้น สำหรับเป้าหมายรองลงมา คือ การให้ประโยชน์กับสังคมที่ขยายวงกว้างมากขึ้น เพราะหาก มีระบบหรือบริการที่ทั่วถึง ทันสมัยในราคาที่เหมาะสมแล้ว จะส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจโดยรวม ได้รวมทั้งสามารถดึงดูดการลงทุนจากภายนอกประเทศและเพิ่มศักยภาพทางเทคโนโลยีสื่อสารและโทรคมนาคม ของประเทศ เพื่อไปสู่การแข่งขันระดับประเทศได้ในอนาคต ซึ่งรัฐไม่จำเป็นต้องยกเลิกกฎเกณฑ์ แต่ต้องสนับสนุน ให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม

ประเทศไทยได้ดำเนินการจัดตั้งองค์กรอิสระขึ้นมาเพื่อกำกับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคมคือ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) และคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการ โทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) ตามที่ได้กำหนดไว้ใน พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับกิจการวิทยุ กระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 เพื่อกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม ทั้งในด้านการเป็นผู้ออกกฎ ระเบียบ และหลักเกณฑ์ต่างๆ สนับสนุนการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรม ถึงแม้ว่า ปัจจุบันจะถึงกำหนดการเปิดเสรีโทรคมนาคมตามข้อกำหนดของ WTO แล้ว แต่การเปิดเสรีโทรคมนาคมที่ผ่านมา ไม่ประสพผลสำเร็จเท่าที่ควร โดยเฉพาะการจัดตั้งองค์กรอิสระคือ กทช. และ กสช. ทั้งนี้ การจัดตั้ง กทช. ใช้เวลาเกือบ 5 ปี จนกว่าการจัดตั้งจะสำเร็จ ส่วนการจัดตั้ง กสช. ผ่านมาเกือบ 6 ปีแล้ว แต่ยังไม่สามารถ จัดตั้งได้จนกระทั้งปัจจุบัน เนื่องจากข้อขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างบุคคลซึ่งเป็นกรรมการในคณะ กรรมการคัดสรร และผู้ที่เข้ารับการคัดเลือกให้เป็นกรรมการ รวมถึงนโยบายของรัฐบาลแต่ละสมัย ซึ่งการจัดตั้ง องค์กรอิสระทั้งสองที่ผ่านมานั้นสามารถกล่าวได้ว่าประสพความล้มเหลว

นอกจากนี้ปัญหาสำคัญเกิดจากข้อบกพร่องของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ความเข้าใจเรื่องการสรรหาที่ไม่โปร่งใส เกิดจากข้อผิดพลาดของการบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตรา 40 ซึ่งมีข้อบกพร่องหลายประการ โดยเฉพาะการบัญญัติ ข้อความในกฎหมาย เช่น คลื่นความถี่ ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม ที่ถูกควรเป็น คลื่นวิทยุ....เพราะถ้าจะแปลเป็นภาษาอังกฤษก็จะไม่สื่อความหมายที่ตรงกัน

ดังนั้นในช่วงแรกที่ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนั้นจะมีเพียงคำว่า "คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุ กระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์" เท่านั้นไม่มี "และวิทยุโทรคมนาคม" แต่มีกรรมการยกร่างกลุ่มหนึ่งเป็นนักวิชาการ ท่านเห็นว่าควรจะใส่ให้ครบถ้วน จึงได้เพิ่มข้อความ "และวิทยุโทรคมนาคม" เพิ่มเข้าไปซึ่งมีผลทำให้ต้องมีองค์กร ของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคมความผิดพลาดข้อแรกคือ การนำเอาวิทยุโทรคมนาคมไปต่อท้ายวิทยุกระจายเสียงและ โทรทัศน์ ซึ่ง วิทยุโทรคมนาคมนั้น จะมีความหมายถึงการติดต่อสื่อสารทางไกลผ่านคลื่นวิทยุ หมายถึงการติดต่อ สื่อสารด้วยคลื่นวิทยุทุกกิจการ ไม่ว่าจะเป็น กิจการวิทยุกระจายเสียง และวิทยุโทรทัศน์ หรือกิจการวิทยุสมัครเล่น เพราะฉะนั้นที่ถูกต้องควรมีองค์กรที่จะจัดตั้งใหม่เพียงองค์กรเดียวที่เป็นหลักคือ กทช. ส่วนกิจการวิทยุกระจายเสียง และวิทยุโทรทัศน์ หรือ กสช. ควรเป็นองค์กรย่อยควรอยู่หลังหรือต่อท้ายองค์กรหลักคือ กทช. เพราะ กสช. ถ้าจะเปรียบก็เป็นเพียงกิจการหนึ่งที่ใช้คลื่นความถี่วิทยุในการติดต่อสื่อสาร ไม่ว่าจะเป็นการติดต่อสื่อสาร ทางเดียว หรือการติดต่อสื่อสารแบบสองทาง เช่น กิจการวิทยุสมัครเล่น กิจการสื่อสารผ่านดาวเทียม เป็นต้น

การร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2543 มีข้อผิดพลาด คือการจัดตั้งองค์กร กสช. ขึ้นก่อนแล้วตามด้วย กทช. เอาองค์กรย่อยขึ้นต้น แล้วตามด้วยองค์กรหลัก เพราะต้องทำตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ผิด ทำให้เป็นปัญหา โดยเฉพาะเรื่องคุณสมบัติของกรรมการ กสช. และ กทช. ที่มีความแตกต่างกันเฉพาะชื่อองค์กรเท่านั้น หากคุณสมบัติที่กำหนดไว้เหมือนกันหมด ดังนั้น การจัดตั้งองค์กรอิสระถึง 2 องค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแล กิจการที่เกี่ยวเนื่องกันและไม่สามารถแยกออกจากกันได้อย่างชัดเจน และการจัดตั้ง กทช. เสร็จสมบูรณ์แล้ว แต่การจัดตั้ง กสช. ต้องเริ่มดำเนินการใหม่ตั้งแต่ต้น ทำให้การปฏิบัติงานของ กทช. ไม่สามารถทำได้อย่าง สมบูรณ์ อย่างเช่นการออกคลื่นความถี่ใหม่ยังไม่สามารถทำได้เนื่องจากต้องรอการจัดตั้ง กสช. ทำให้ผู้ให้บริการ ที่มีความประสงค์จะขอใบอนุญาตใช้ความถี่คลื่นใหม่อย่าง 3G ไม่สามารถทำได้และต้องเลื่อนการให้บริการออกไป อย่างไม่มีกำหนด •