สมชาย หอมลออ

เลขาธิการ มูลนิธิเพื่อสิทธิมนุษยชนและการพัฒนา

GUEST WRITERS:
รัฐธรรมนูญ 2550: ประชาชนจะได้อะไร?
โดย สมชาย หอมลออ

การลงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2550 ที่ผ่านมานั้น ต้องยอมรับว่าผู้ที่ลงประชามติรับ-ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญนั้น ส่วนหนึ่งไม่ได้พิจารณาถึงเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ แต่ลง ประชามติรับ-ไม่รับ ด้วยเหตุผลอื่นทางการเมือง

โดยเฉพาะเหตุผลทางการเมืองที่เชื่อมโยงกับระบอบทักษิณ และการรัฐประหาร 19 กันยายน เหตุผลที่ผู้ลงประชามติ บางส่วนรับร่างรัฐธรรมนูญเพราะต้องการให้มีการเลือกตั้งโดยเร็ว บางส่วนต้องการแสดงออกซึ่งการสนับสนุนคณะมนตรี ความมั่นคง (คมช.) หรือเป็นพวก “ไม่เอาระบอบทักษิณ” ส่วนฝ่ายที่ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญนั้น บางส่วนเพราะต้องการ แสดงออกว่า “ไม่เอา คมช.” คัดค้านการรัฐประหาร บางส่วนซึ่งน่าจะเป็นเสียงส่วนใหญ่ในภาคอีสาณและภาคเหนือ ตอนบน ต้องการแสดงว่า “เอาระบอบทักษิณ ไม่เอา คมช.” ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงพวกที่ลงประชามติรับ หรือไม่รับ ตามที่ “เขา สั่งมา” รวมทั้งผู้ที่ “ไม่เอาระบอบทักษิณ ไม่เอา คมช.” และประท้วงด้วยการไม่ไปลงประชามติเสียเลยซึ่งก็คงมี จำนวนไม่น้อย

จนถึงวันนี้แล้ว ทั้งผู้ที่ลงมติ รับ-ไม่รับ-ไม่ลง ก็คงต้องยอมรับแล้วว่ารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 นั้นจะมีผลบังคับใช้ และจะมีบทบาทกำหนดรูปแบบโครงสร้างการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตรย์ทรงเป็นประมุข (แบบรัฐสภา) และโฉมหน้าการเมืองของไทยในวันข้างหน้าไม่มากก็น้อย อย่างน้อยก็อีกระยะหนึ่งจนกว่าจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ทั้งโดยวิถีทางรัฐสภาหรือโดยอุบัติการณ์ทางการเมืองนอกระบบอื่นๆเช่นการรัฐประหาร ดังนั้นท่านทั้งหลายเหล่านั้นก็คงต้อง ศึกษาและพิเคราะห์เนื้อหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อเข้าใจและพิจาณาดูว่าจะมีผลกระทบ และใช้เป็นประโยชน์สำหรับกลุ่ม ของตนได้อย่างไร

รัฐธรรมนูญ 2550 โดยภาพรวมแล้วได้ถูกออกแบบมาเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมืองของผู้ร่างคือสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มที่ “ไม่เอาระบอบทักษิณ”เป็นส่วนใหญ่ คือบรรดาสมาชิกที่เป็นข้าราชการทหารและพลเรือน นักวิชาการ นักนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ ตัวแทนองค์การภาคประชาสังคม และตัวแทนของกลุ่มพันธมิตรเพื่อประชาธิปไตย แน่นอนว่าระบอบทักษิณได้สถาปนาขึ้นในสังคมไทยเป็นเวลาห้าปี ใน สสร.ก็คงมีตัวแทนของระบอบดังกล่าวหลุดรอดสอดแทรก เข้าไปบ้าง แต่ไม่มีอิทธิพลอะไรมากนัก

จากเหตุดังกล่าว ดังนั้นรัฐธรรมนูญ 2550 จึงมีลักษณะสำคัญๆคือ เป็นรัฐธรรมนูญที่มุ่งที่จะป้องกันการกลับมาของ ระบอบทักษิณ กล่าวคือ

1. ด้วยการ ลดความเข้มแข็งของพรรคการเมือง เนื่องจากที่ผ่านมาพรรคการเมือง คือพรรคไทยรักไทยได้ครอบงำ การเมืองในระบอบรัฐสภาจนเกิด “ระบอบทักษิณ” ขึ้น ซึ่งนอกจากโดยการมีนโยบายที่เป็นที่นิยมชมชอบของประชาชนระดับ รากหญ้า ที่เรียกว่า “นโยบายประชานิยม” แล้ว ยังสร้างความเข้มแข็งด้วยการซื้อเสียง ใช้อิทธิพลเหนือราชการโดยไม่ชอบ ควบคุมสมาชิกสภาผู้แทนลูกพรรคอย่างเด็ดขาด และใช้เสียงข้างมากในรัฐสภาโดยไม่คำนึงถึงสิทธิของเสียงข้างน้อย

รัฐธรรมนูญ 2550 จึงกำหนดให้มีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเรียงเบอร์ (มาตรา 93) นัยว่าจะทำให้การซื้อเสียง ทำได้ยากขึ้นกว่าระบบเดิมที่เป็นแบบแบ่งเขตเบอร์เดียว (0ne man one vote) เนื่องจากมีเขตเลือกตั้งใหญ่กว่า ลดอิทธิพลของนักการเมืองในกระบวนการสรรหาและเลือกคณะกรรมการองค์การตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ เช่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (มาตรา 206) คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) (มาตรา 231) ผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภา (มาตรา 243) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) (มาตรา 246) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่ต้องพ้นจากตำแหน่งเมื่อเข้ารับตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี หรือ รัฐมนตรี (มาตรา 106) ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สามารถขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีด้วยการเข้าชื่อกันในจำนวนเพียง 1 ใน 5 จำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ (มาตรา 158) และ เปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล โดยเข้าชื่อกันในจำนวนเพียง 1ใน 6 เป็นต้น

ความเป็นจริงแล้ว พรรคการเมืองของไทย แม้แต่พรรคไทยรักไทยที่อ้างว่าเป็นพรรคของมวลชน มีสมาชิกนับสิบล้านคน และพรรคประชาธิปัตย์ซึ่งเป็นพรรคการเมืองถูกกฏหมายที่เก่าแก่ที่สุด ก็ยังไม่ใช่พรรคการเมืองตามความหมายที่แท้จริง แต่เป็นกลุ่มของนักการเมืองที่มีสายสัมพันธ์กับผู้มีอิทธิพลในท้องถิ่น และนักธุรกิจหรือนายทุนระดับชาติมากกว่า ดังนั้นหาก จะกล่าวโดยไม่อ้อมค้อมก็อาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญ 2550 ถูกออกแบบขึ้นมาเพื่อลดอิทธิพลทางการเมืองของกลุ่มนายทุน และผู้มีอิทธิพลนั่นเอง

2. เสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบบราชการ เนื่องจากที่ผ่านมาระบอบทักษิณได้เข้าไปแทรกแซงระบบราชการและ ใช้ข้าราชการเป็นเครื่องมือทางการเมือง และแสวงหาประโยชน์ให้แก่พรรคพวกของตนอย่างละโมบโดยไม่เคารพกฏเกณฑ์ ใดๆทั้งสิ้น การสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบบราชการเช่น การให้ศาลมีบทบาทอย่างมากในกระบวนการสรรหากรรมการของ องค์กรตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ การให้สมาชิกวุฒิสภาประมาณครึ่งหนึ่งมาจาการสรรหาโดยคณะกรรมการที่มาจากตัวแทน องค์กรอิสระและศาล (มาตรา 113) เป็นต้น การออกแบบรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าวอาจกล่าวได้ว่าเป็นการรื้อฟื้นและ สร้างความเข้มแข็งให้แก่ ระบอบอำมาตยาธิปไตย เพื่อถ่วงดุลระบอบทักษิณนั่นเอง

3. เปิดพื้นที่การเมืองภาคประชาชนมากขึ้น ทั้งในเรื่องการวางหลักโดยเน้นให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ “ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม” (มาตรา 3) ขยายขอบเขตสิทธิเสรีภาพของประชาชน การตรวจสอบ และการมีส่วนร่วมใน กระบวนการทางด้านนโยบาย และกฏหมายมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เช่น ตัดข้อความที่ว่า “ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ที่มักจะมีต่อท้ายบทบัญญัติที่เกียวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ที่ทำให้ประชาชนถึงแม้จะ มีสิทธิ แต่ก็ใช้สิทธิไม่ได้ (หมวด 3) เกี่ยวกับประเด็นนี้แม้ว่ารัฐธรรมนูญใหม่จะยังสงวนไว้ในมาตรา 28 วรรคสองว่า “หากการใช้สิทธิเสรีภาพในเรื่องใดมีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดแห่งการใช้สิทธิและเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้แล้ว ให้การใช้สิทธิเสรีภาพในเรื่องนั้นเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” ก็ตาม ก็ยังดีกว่าฉบับเดิมที่ประชาชนจะไม่สามารถใช้สิทธิตาม รัฐธรรมนูญได้ หากยังไม่มีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดแห่งการใช้สิทธิและเสรีภาพดังกล่าวไว้

นอกจากนี้ยังมีบทบัญยญัติอื่นๆที่น่าสนใจอีกหลายบทหลายมาตราเช่น การให้บุคคลใดๆก็ตาม สามารถร้องต่อศาล เมื่อพบว่ามีการกระทำซึ่งกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกาย ซึ่งรวมทั้งการทรมาน ทารุณกรรม การลงโทษด้วย วิธีการโหดร้ายหรือไร้มนุษยธรรม ให้มีสิทธิร้องต่อศาลเพื่อให้สั่งระงับหรือเพิกถอนการกระทำเช่นว่านั้น รวมทั้งกำหนดวิธีการ ตามสมควร หรือการเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้น (มาตรา 32) การเข้าถึงความยุติธรรม (มาตรา 39 และ 40) สิทธิในการตรวจสอบผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ (มาตรา 62) สิทธิในการรวมกลุ่มของ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐ (มาตรา 64) รวมทั้งการให้ประชาชนสามารถฟ้องศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรง (มาตรา 212) สิทธิชุมชนตามมาตรา (66 และ 67) และ การตรวจสอบให้ข้าราชการปฏิบัติตามหลักธรรมาภิบาล (มาตรา 74) และ การให้อำนาจแก่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมากขึ้น โดยให้มีอำนาจในการเสนอเรื่องให้ศาลปกครองพิจารณาว่า กฎ คำสั่ง หรือการกระทำในทางปกครองใดกระทบต่อสิทธิมนุษยชนและมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายและ ให้มีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลยุติธรรมแทนผู้เสียหายเพื่อแก้ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนเป็นส่วนรวม (มาตรา 257) เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนและสิทธิมนุษยชนที่ปรากฎอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญ (ฉบับรับฟังความเห็น) มาตรา 4 ที่กำหนดว่า ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิเสรีภาพและความเสมอภาคของบุคคล ตามประเพณี การปกครองประเทศในระบอบประชาธิไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทย มีอยู่ ย่อมได้รับความคุ้มครอง นั้นได้ถูก สสร.ตัดออกไป

ลักษณะดังกล่าวข้างต้นเหมือนกับรัฐธรรมนูญถูกจัดทำขึ้นมาเพื่อให้เกิดการถ่วงดุลย์กัน ไม่ใช่การถ่วงดุลย์ระหว่างสามอำนาจ อธิปไตยคือ นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และการตรวจสอบ แต่เป็นการตรวจสอบและถ่วงดุลย์ระหว่าง นักการเมือง ข้าราชการ และประชาชน

ทั้งนี้การตรวจสอบและถ่วงดุลย์ดังกล่าวจะได้ผลหรือไม่ก็ยังอยู่ที่การปฏิบัติตามสถานการณ์ที่เป็นจริง กล่าวสำหรับภาคประชาชน ก็คือ ทำอย่างไรจะไม่ให้ผู้ที่มีอำนาจรัฐอยู่ในมือ คือนักการเมือง และข้าราชการฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจมากจนเกินไป หรือร่วมมือกันเพื่อผูกขาดอำนาจและกดขี่ เอารัดเอาเปรียบประชาชน

ดังนั้นฝ่ายประชาชนซึ่งไม่มีอำนาจรัฐอยู่ในมือเหมือนสองฝ่ายแรก จึงต้องสอดส่องและตรวจสอบการใช้รัฐธรรมนูญอย่างใกล้ชิด ห้ามกระพริบตาเป็นอันขาด และต้องคัดค้านการกระทำใดๆที่จะทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจมากจนเกินไป เช่นต้องคัดค้าน ร่าง พรบ.การรักษาความมั่นคงภายใน ที่ฝ่ายราชการพยายามผลักดันเพื่อสร้างอำนาจให้แก่ตนโดยมีกองทัพบกเป็นแกนนำ หรือความพยายามในการสืบทอดอำนาจของ คมช. โดยการคัดค้านดังหล่าว จะต้องร่วมเป็นพันธมิตรกับฝ่ายนักการเมืองด้วยเป็นต้น รวมทั้งจะต้องร่วมกับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญหากพบว่ามีบทบัญญัติที่ยังจำกัด หรือเป็นอุปสรรคต่อสิทธิเสรีภาพของ ประชาชน หรือทำให้เกิดการเสียดุลยภาพแห่งอำนาจ

ในขณะเดียวกัน ฝ่ายประชาชนก็ต้องเร่งสร้างภาคประชาสังคมให้เข้มแข็งด้วย เช่น การสร้างองค์กรประชาสังคมให้มีจำนวนมาก และมีศักยภาพ การสร้างพันธมิตรระหว่างชนชั้นกลางและประชาชนระดับรากหญ้า ซึ่งนอกจากเพื่อปกป้องสิทธิอันชอบธรรมของ ตนเองเป็นกรณีหรือเป็นเรื่องๆ ไปแล้ว ความเข้มแข็งของฝ่ายประชาชนยังจะมีบทบาทส่งผลให้มีการปรับปรุงนักการเมือง ป้องกันการ ฟื้นอำนาจของระบอบทักษิณ ส่งผลให้มีการปรับปรุงระบบราชการ ป้องกันการเติบโตของระบอบอำมาตยาธิปไตยด้วย โดยจะทำให้ กลไกทางการเมืองและราชการ เช่นการกำหนดนโยบาย ตรากฎหมาย บังคับใช้ และตีความกฎหมายเป็นไปในทิศทางที่ถูกต้อง เป็นประโยชน์ต่อประชาชนและสิทธิเสรีภาพของประชาชน •