อัครธร จุฬารัตน์

ประธานศาลปกครองสูงสุด
แห่งราชอาณาจักรไทย
ประธานสมาคมศาลปกครองสูงสุด
ระหว่างประเทศ
รองประธานศาลยุติธรรม
ศาสตร์จารย์พิเศษ คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

GUEST WRITERS:
รัฐที่ถูกต้องตามกฎหมาย
โดย อัครธร จุฬารัตน์

ทุกประเทศในโลกนี้ต้องเป็นรัฐที่มีสถานะถูกต้องตามกฎหมาย อธิบายง่ายๆ ก็คือ หากเราปฏิบัติตามความหมายของรัฐที่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือกฎของกฎหมายที่ครอบคลุมเกือบทุกประเด็น ก็เท่ากับว่าเรากำลังทำตามหล้กธรรมาภิบาล แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าหลักธรรมาภิบาลนี้เป็นสิ่งที่กำหนดขอบเขตได้ยากยิ่ง เนื่องจากหลักธรรมาภิบาลมีหลายองค์ประกอบ และในหลายองค์ประกอบนั้น มีหลายประเด็นที่เปิดกว้างให้มีการแปลความได้ด้วย ดังนั้น เราจึงต้องเข้าใจก่อนว่า หลักธรรมาภิบาลนั้นขึ้นอยู่กับว่า ใครเป็นผู้กำหนดความหมาย และในบริบทใด

ถ้ากล่าวตามนัยดังกล่าวนี้ ความน่าเชื่อถือและความโปร่งใสเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดในอันที่จะให้ได้มาซึ่งหลักธรรมาภิบาล โดยจุดยืนด้านกฎหมาย กฎของกฎหมายตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ช่วยปกป้องสิทธิมนุษยชน และปกป้องประชาชนให้ได้รับความยุติธรรม ตามหลักธรรมาภิบาล การกระทำใดๆของหน่วยงานรัฐ จะต้องได้รับการทบทวนจากองค์กรอิสระก่อนเสมอ อย่างเช่นจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง แม้ในสหรัฐอเมริกา กฎหมายก็ต้องได้รับการทบทวนจากศาล การแบ่งแยกอำนาจอย่างชัดเจนระหว่างหน่วยงานรัฐที่ทำหน้าที่ดูแลกำกับด้านกฎหมาย และระบบศาลยุติธรรม เป็นสิ่งที่สำคัญมากสำหรับประเทศที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และจะต้องพยายามคงไว้ให้ได้ตลอดไป

ยุโรป ในอดีต มีเพียง 2 หน่วยงานเท่านั้นที่ใช้หลักธรรมาภิบาล ได้แก่

1. ศาลปกครอง ซึ่งสามารถตรวจสอบและควบคุมกิจกรรมต่างๆของหน่วยงานรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ
2. ศาลอาญา

ถ้าองค์กรทั้งสองนี้ปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ ความโปร่งใสก็จะตามมา เจ้าหน้าที่รัฐจะไม่สามารถใช้อำนาจในทางที่ผิด หรือใช้เงินสาธารณะอย่างสิ้นเปลือง ปกติแล้วศาลจะเป็นผู้ปกป้องและจำกัดการใช้อำนาจทางกฎหมาย ถ้าศาลทำหน้าที่นี้อย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพ การใช้งบประมาณแผ่นดิน หรือเงินสาธารณะก็จะเป็นไปด้วยความเรียบร้อย ซึ่งมีผลให้ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาเพื่อดูแลแก้ไขช่องโหว่ทางกฎหมาย สำหรับในประเทศไทยหากผู้ตรวจราชการแผ่นดิน และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติทำงานได้เต็มประสิทธิภาพเท่าที่ควรเป็น ก็จะไม่จำเป็นต้องมีหน่วยงานใหม่ใดๆมารับผิดชอบเรื่องนี้อีกเลย

วิธีการปกป้องดังกล่าว ได้ช่วยให้เกิด ารัฐที่ถูกต้องตามกฎหมายำ และเป็นตัวอธิบายคำว่า าหลักธรรมาภิบาลำ ได้อย่างดี แต่ความจริงแล้ว กฎของกฎหมายมีความหมายมากกว่านี้อีกมาก เพราะจะรวมถึงการที่ผู้มีอำนาจต้องปฏิบัติหน้าที่ภายใต้กรอบของกฎหมายด้วย ดังนั้น กฎของกฎหมายจึงต้องครอบคลุมหลายประเด็น ทั้งการควบตุมของฝ่ายยุติธรรมในการออกกฎหมายให้ถูกต้องและสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ตลอดจนความเป็นอิสระของเหล่าผู้พิพากษา

กฎหมายในโลกปัจจุบันพอจะจัดได้เป็น 2 ระบบ คือ common law และ civil law ระบบกฎหมายที่เรียกว่า common law เป็นระบบที่ใช้แบบอย่างการปฏิบัติที่ผ่านมาในอดีตของศาลในการตัดสินคดี แทนที่จะใช้กฎหมายโดยตรง ส่วน civil law เป็นระบบที่มีพื้นฐานจากกฎที่เขียนกำหนดไว้

กฎหมายไทยได้รับอิทธิพลจากทั้งสองระบบ ซึ่งการนำมาเพียงบางประเด็นของกฎหมายจากแต่ละระบบ แล้วนำมารวมกัน อาจก่อเกิดปัญหาความไม่สอดคล้องกันได้ ประเด็นนี้อาจมีผลกระทบสูงก็ได้ เนื่องจากกฎหมายแต่ละระบบอาจจะมีความแตกด่างในการตีความ เช่น การแยกอำนาจของแต่ละหน่วยงานของรัฐ หรือเรื่องของสิทธิและเสรีภาพของบุคคล

ในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญ หากมีเรื่องผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง อาจมีผลทำให้จิตวิญญาณหรือเจตนารมย์ของรัฐธรรมนูญถูกบิดเบือนไป การลดอำนาจขององค์กรอิสระจะทำให้การถ่วงดุลอำนาจไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรจะเป็น แต่สิ่งเหล่านี้ ประชาชนส่วนใหญ่ไม่เข้าใจลึกซึ้งเพียงพอ รัฐบาลจึงสามารถทำอะไรได้ตามอำเภอใจ เพราะคนไทยไม่อาจรู้เท่าทันได้ ตัวอย่างเช่น รัฐบาลทักษินได้ประกาศพระราชกฤษฎีกา เกี่ยวกับสถานการณ์ภาคใต้ โดยไม่ผ่านศาลรัฐธรรมนูญอย่างที่ควรกระทำ และจะเกิดอะไรขึ้น หากประชาชนต่อต้านและลุกขึ้นท้าทายอำนาจรัฐในขณะนั้น แต่ทว่า ไม่สามารถนำเรื่องขึ้นฟ้องร้องต่อศาลได้ ตรงนี้แหละที่เรียกว่า ารัฐที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายำ รัฐบาลใช้อำนาจของกฎหมาย แต่รัฐบาลไม่ทำตามกฎหมาย

แล้วเราจะเปลี่ยนแปลงแก้ไขกันอย่างไร ?

การเปลี่ยนแปลงต้องทำตั้งแต่จากระดับรากหญ้าขึ้นไป เราต้องสอนลูกหลานของเราให้คิดเป็น คิดให้เป็นระบบ รู้จักวิเคราะห์สิ่งต่างๆรอบตัว ปัจจุบัน แม้แต่นักศึกษาวิชากฎหมายยังคงเรียนรู้แบบเดิมๆ ถ้าเป็นคนชอบอ่าน ความจำดีก็มักจะผ่านการสอบไปได้ เมื่อก้าวเข้าสู่โลกของการทำงาน พวกเขาจะรู้จักตัวบทกฎหมาย แต่จะขาดสิ่งที่สำคัญ คือมุมมองที่กว้างไกล รวมถึงความสามารถที่จะเข้าใจและเข้าถึงจิตวิญญาณของกฎหมาย ซึ่งคุณสมบัติข้อหลังนี้เป็นสิ่งที่หายากมาก เพราะการผลิตบุคลากรที่ผ่านมา เรามิได้เน้นความสำคัญให้ผู้เรียนซึ่งเป็นคนรุ่นใหม่ ได้มีการฝึกความคิด ความชำนาญด้านวิเคราะห์ วิจัย รวมไปจนถึงการมีจรรยาบรรณและศีลธรรมในการดำเนินชีวิต หากสถานการณ์ยังคงเป็นเช่นนี้ ไม่มีการเปลี่ยนแปลง ผู้มีอำนาจก็จะยังคงเป็นผู้ได้เปรียบในสังคมต่อไป ความพยายามที่จะสร้างความเสมอภาค ความอยู่ดีมีสุข ให้กับประชาชนคนไทย ก็คงยากที่จะเกิดขึ้น

ก็จริงอยู่ ที่เราต้องเปลี่ยนที่คนรุ่นใหม่ ปัจจุบันนี้ ในภาคเอกชน คนรุ่นใหม่มีสำนึกในหลักธรรมาภิบาลมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งบรรษัทข้ามชาติที่ได้ใช้ความพยายามสูงมาก ในการสร้างความคิด ปลูกจิตสำนึก และคุณค่าของหลักธรรมาภิบาล ให้กับพนักงานทุกระดับภายใต้กรอบ CSR (corporate social responsibility) ที่ถือเป็นหลักการของบริษัท อย่างไรก็ตาม เราลองจินตนาการดู ถ้าบุคคลนั้นๆย้ายตัวเองไปทำงานในระบบราชการ ไม่นานนักพวกเขาก็จะถูกกลืนเข้าสู่ระบบเดิมๆ ที่เคยเป็นมาในอดีต

ในศาลปกครองสูงสุด เราพยายามสร้างวัฒนธรรมองค์กรโดยยึดเอาพื้นฐานของความมีเหตุมีผล ความซื่อสัตย์สุจริต และความโปร่งใส เราต้องพร้อมที่จะเปิดรับวิธีปฏิบัติที่ดีที่สุดของประเทศอื่นๆ แน่นอนล่ะว่าเราต้องฉลาด และเหนืออื่นใด ทุกๆเรื่องที่เราต้องตัดสินใจ จะอยู่บนพื้นฐานของเหตุผล ความยุติธรรม และความซื่อสัตย์สุจริตเสมอ งานของเราคือการสร้างความยุติธรรมให้บังเกิดแก่ประชาชนทุกคนอย่างเท่าเทียมกัน งานของเราเป็นงานที่สำคัญมาก และถือได้ว่าเป็นกุศลที่ได้มอบความยุติธรรมให้แก่ผู้คน

ศาลปกครองสูงสุดนั้นมีจุดเริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งทรงโปรดเกล้าฯให้ตั้งคณะที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือคณะกรรมการกฤษฎีกา (Council of State ของประเทศในยุโรป) เมื่อราว 130 ปีมาแล้ว ทำหน้าที่ 2 ประการ บทบาทแรกคือร่างกฎหมาย บทบาทที่สองคือทำหน้าที่ด้านความยุติธรรมในฐานะศาลปกครอง คณะกรรมการกฤษฎีกานี้ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการเลิกทาส และใช้อยู่เป็นเวลา 20 ปี

ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือคณะกรรมการกฤษฎีกา ถูกนำกลับมาใช้ใหม่อีกครั้งในฐานะองค์กรตุลาการ หลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 โดยอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ มีหน้าที่สองบทบาทเช่นเดิม คือร่างกฎหมาย และบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งคล้ายกับในประเทศอังกฤษที่มี Parliamentary Counsel Office ต่อมาในปี พ.ศ. 2522 ได้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ขึ้นเพื่อปรับปรุงการจัดองค์กร อำนาจหน้าที่และกลไกในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกา และสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้น

อนึ่ง อำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในการพิจารณาเรื่องที่ราษฎรได้รับความเสียหายจากการกระทำตามหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือคดีปกครองได้รับการพัฒนาตลอดมา จนในที่สุดได้โอนไปเป็นอำนาจของศาลปกครองเมื่อมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในปี พ.ศ.2542

ผมมีความเชื่ออยู่ว่า ศาลปกครองสูงสุดไม่ควรจะเป็นส่วนหนึ่งของกลไกรัฐบาล ศาลปกครองสูงสุดควรอยู่ในฐานะศาลสถิตย์ยุติธรรม ควรเป็นองค์กรอิสระซึ่งมีภาระหน้าที่ในการตรวจสอบรัฐบาล ทำหน้าที่ปกป้องสิทธิของปัจเจกบุคคล และในขณะเดียวกันก็ดูแลให้ฝ่ายรัฐปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต •