บรรเจิด สิงคะเนติ

คณะกรรมการตรวจสอบทรัพย์สิน (คตส.)
ผู้ช่วยศาสตราจารย์ คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

GUEST WRITERS:
การปฏิรูปการเมือง
โดย บรรเจิด สิงคะเนติ

ศึกษากรณีของสถาบันการเมืองและองค์กรตามรัฐ ธรรมนูญ

บทสรุปและข้อเสนอแนะในที่นี้ขอแยกออกเป็น ๒ ส่วน คือ ส่วนที่ ๑ เกี่ยวกับสถาบันการเมือง ส่วนที่ ๒ เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ส่วนที่ ๑ สถาบันการเมือง

ส่วนที่เกี่ยวกับสถาบันการเมืองแยกออกเป็น
๑.๑ สภาผู้แทนราษฎร
๑.๒ วุฒิสภา และ
๑.๓ คณะรัฐมนตรี


๑.๑ สภาผู้แทนราษฎร

ในส่วนที่เกี่ยวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีประเด็นสำคัญที่ควรได้รับการแก้ไข – ประการ คือ

ก. การบังคับให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องสังกัดพรรคการเมือง ควรยกเลิกหลักเกณฑ์ในเรื่องการบังคับสังกัดพรรค เพราะการบังคับสังกัดบนพื้นฐานที่ระบบพรรคการเมืองยังไม่มีความเข้มแข็ง ประกอบกับการเข้ามามีบทบาทของกลุ่มทุน สภาพการณ์เช่นนี้ย่อมก่อให้เกิดผลเสียต่อสภาพการณ์ทางการเมืองมากกว่าที่ก่อให้เกิดผลดี เงื่อนไขที่กำหนดขึ้นดังกล่าวแทนที่จะทำให้ระบบพรรคการเมืองเข้มแข็ง กลับทำให้นายทุนของพรรคมีความเข้มแข็งมั่นคงในทางการเมืองยิ่งขึ้น โดยผู้เขียนมีข้อเสนอในประเด็นนี้ ดังต่อไปนี้

- การสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมือง

- ในกรณีที่ ส.ส. ได้รับเลือกโดยสังกัดพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง ส.ส. คนนั้นจะต้องสังกัดพรรคการเมืองนั้นไปจนตลอดสมัยของสภานั้นๆ การย้ายพรรคการเมืองจะกระทำได้เฉพาะเมื่อหมดวาระของสภาชุดนั้นหรือเมื่อมีการยุบสภา จึงจะย้ายพรรคการเมืองได้

ข. การขาดจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยที่พรรคการเมืองของไทยส่วนใหญ่เป็นพรรคการเมืองที่ยังไม่มีลักษณะเป็นสถาบัน การดำรงอยู่ของพรรคการเมืองมักขึ้นอยู่กับตัวบุคคล ประกอบโครงสร้างภายในของพรรคการเมือง มิได้มีลักษณะเป็นประชาธิปไตย รวมทั้งระบบอุปถัมภ์ ที่เป็นลักษณะเด่นของสังคมวิทยาการเมืองของไทย จากปัจจัยต่างๆ ดังกล่าว การกำหนดให้พรรคการเมืองสามารถมีมติให้ ส.ส. พ้นจากการเป็นสมาชิกภาพได้ย่อมไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมวิทยาการเมืองของไทย สภาพการณ์เหล่านี้ได้ประจักษ์ในช่วงรัฐบาลภายใต้การนำของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร หัวหน้าพรรคไทยรักไทย ต่อประเด็นดังกล่าวผู้เขียนเห็นว่ามีแนวทางสองแนวทางในการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ ระหว่างพรรคการเมืองกับ ส.ส.

แนวทางที่หนึ่ง ย้อนกลับไปใช้หลักการก่อนปี พ.ศ. ๒๕๑๗ เช่น รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๑๕ มาตรา ๙๗ บัญญัติว่า “สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย ไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติมอบหมายใดๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ตามความเห็นของตนโดยบริสุทธิ์ใจเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย” แต่อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีการกล่าวหาว่า ส.ส. กระทำการขัดกับจริยธรรมของนักการเมือง เช่น รับสินบนเพื่อยกมือสนับสนุนหรือไม่สนับสนุนฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ในกรณีเช่นนี้จะต้องมีองค์กรตรวจสอบที่เป็นกลาง ซึ่งอาจจะจัดตั้งในรูปของคณะกรรมการจริยธรรมของนักการเมืองที่ประกอบไปด้วยฝ่ายตุลาการ ฝ่ายการเมือง และผู้ทรงคุณวุฒิ หากคณะกรรมการดังกล่าววินิจฉัยว่ากระทำผิดตามที่กล่าวหาจริงอาจทำให้ ส.ส. พ้นจากสมาชิกภาพ

แนวทางที่สอง หากจะคงหลักการให้พรรคการเมืองมีมติให้ ส.ส. พ้นจากสมาชิกภาพได้ ทั้งนี้เพื่อคำนึงถึงพัฒนาการของพรรคการเมืองในระยะยาว แม้กระนั้นก็จะต้องคุ้มครองความเป็นผู้แทนของปวงชนของ ส.ส. นั้นด้วย เพื่อป้องกันไม่ให้พรรคการเมือง(นายทุนของพรรค) อาศัยอำนาจของพรรคมีมติให้ ส.ส. พ้นจากสมาชิกภาพ ผู้เขียนเห็นว่า พรรคการเมืองอาจมีมติให้สมาชิกพ้นจากสมาชิกภาพได้ในกรณีที่กระทำการอันเป็นการเข้าเงื่อนไข ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่มตินั้นจะมีผลต่อเมื่อผ่านการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญก่อน หากศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบว่าเป็นกรณีที่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายแล้ว จึงจะทำให้ ส.ส. ผู้นั้นพ้นจากสมาชิกภาพ


๑.๒ วุฒิสภา

(๑) ความมุ่งหมายของการมีวุฒิสภา
หากจะพิจารณาความมุ่งหมายของการมีวุฒิสภาในปัจจุบันนี้ของสังคมไทย น่าจะมีความมุ่งหมายอยู่ที่การถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง ที่มีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เพราะสภาผู้แทนราษฎรแม้จะแบ่งเป็นฝ่ายรัฐบาลกับฝ่ายค้านก็ตาม แต่ท้ายที่สุดแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้านย่อมไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่อย่างไรก็ตามการถ่วงดุลของวุฒิสภาเป็นเพียงเพื่อให้เกิดความรอบคอบในการตรากฎหมายก็ดี ในการบริหารราชการแผ่นดินก็ดี มิใช่เพื่อการให้พ้นจากตำแหน่ง นอกจากนี้ วุฒิสภาอาจมีอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบในการเข้าสู่ตำแหน่งขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การมีวุฒิสภาโดยความมุ่งหมายดังกล่าวย่อมเป็นความจำเป็นสำหรับระบบรัฐสภาของไทย เพราะมิเช่นนั้นแล้วย่อมทำให้อำนาจทางการเมืองของพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมากในสภากลายเป็นอำนาจเดี่ยว ที่ไม่มีอำนาจอื่นใดคอยถ่วงดุล

(๒) การใช้วิธีการได้มาของสมาชิกวุฒิสภาด้วยวิธีการเลือกตั้งจึงไม่สอดคล้องกับภารกิจของวุฒิสภา เพื่อให้ได้สมาชิกวุฒิสภาที่มีอิทธิพลของพรรคการเมืองน้อยที่สุด อาจมี อันเป็นวิธีการที่ใช้ในประเทศไอร์แลนด์

(๓) อำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมภายใต้สภาพการณ์ของสังคมวิทยาการเมืองของไทย วุฒิสภาควรมีภาระหน้าที่ที่สำคัญ ดังนี้

ก. อำนาจหน้าที่ในการกลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร
ข. อำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบในการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย
ค. อำนาจในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล


๑.๓ คณะรัฐมนตรี

(๑) ปัญหาความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับสภาผู้แทนราษฎร ควรต้องปรับปรุงกระบวนการควบคุมตรวจสอบรัฐบาลโดยสภาผู้แทนราษฎรเสียใหม่ โดยมีหลักการที่สำคัญ ดังนี้

ก. การอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลอาจแยกออกเป็น ๒ ลักษณะ คือการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล โดยการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีใช้จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งในสี่ ส่วนการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีใช้จำนวนหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และหากกรณีที่เสียงของรัฐบาลมีจำนวนเสียงมากว่าสามในสี่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีนี้ให้สมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรฝ่ายค้านทั้งหมดเท่าที่เหลืออยู่อาจเข้าชื่อกันเพื่ออภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีได้ แล้วแต่กรณี

ข. ส่วนกรณีการอภิปรายไม่ไว้วางใจ ในกรณีที่เกี่ยวกับพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ราชการ หรือจงใจฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายนั้น จะต้องดำเนินการส่งเรื่องให้องค์กรที่รับผิดชอบในตรวจสอบเรื่องดังกล่าวโดยตรงด้วย จึงจะสามารถดำเนินการอภิปรายไม่ไว้วางใจในกรณีดังกล่าวได้

(๒) ปัญหาเกี่ยวกับคุณสมบัติ และการกำหนดหน้าที่ในการกระทำการเพื่อป้องกันปัญหาเกี่ยวกับผลประโยชน์ทับซ้อนของรัฐมนตรี

ก. ตามมาตรา ๒๐๘ ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ รัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งหรือกระทำการใดตามที่บัญญัติในมาตรา ๑๑๐ ไม่ได้ บทบัญญัติดังกล่าวนำมาใช้กับกรณีของรัฐมนตรีด้วย โดยที่รัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารโดยตรงซึ่งมีผลต่อการดำเนินงานหรือบริหารงานของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ ดังนั้น ในกรณีของรัฐมนตรีนั้นการห้ามดังกล่าวไม่ควรจะห้ามเฉพาะตัวรัฐมนตรีเท่านั้น แต่ควรจะห้ามไปถึงภรรยาและบุตรของรัฐมนตรีนั้นด้วย และนอกจากนี้ยังต้องห้ามการเป็นตัวแทนเชิด (nominee) ด้วย

ข. มาตรการในการจำกัดการถือหุ้นของรัฐมนตรี เพื่อให้มาตรการดังกล่าวมีผลบังคับอย่างแท้จริงจำเป็นที่จะต้องขยายขอบเขตการใช้บังคับ ให้ครอบคลุมถึงภรรยาและบุตรของรัฐมนตรีด้วย นอกจากนี้ยังต้องห้ามมิให้มีตัวแทนเชิด (nominee) ในกรณีดังกล่าวด้วย ทั้งนี้เพื่อป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนของรัฐมนตรีที่อาจมีผลจากการบริหารราชแผ่นดิน

การกำหนดให้การทุจริตต่อแผ่นดินที่เกี่ยวโยงกับการใช้อำนาจทางการเมืองไม่มีอายุความ โดยที่การทุจริตโดยนักการเมืองเป็นการอาศัยอำนาจในทางการเมือง ซึ่งมีผลให้กระบวนการในการควบคุมตรวจสอบนักการเมืองเหล่านั้นเป็นไปด้วยความยากลำบาก หากนักการเมืองเหล่านั้นหรือกลุ่มของนักการเมืองเหล่านั้นสามารถอยู่ในตำแหน่งทางการเมืองยาวนาน ท้ายที่สุดก็ทำให้คดีการทุจริตดังกล่าวขาดอายุความ ด้วยเหตุนี้ เพื่อเป็นการปกป้องผลประโยชน์ของแผ่นดินจากการใช้อำนาจโดยมิชอบของนักการเมือง จึงควรจะต้องบัญญัติเป็นหลักการสำคัญไว้ในรัฐธรรมนูญว่า การทุจริตต่อแผ่นดินที่มีความเกี่ยวจากการใช้อำนาจทางการเมืองเป็นการกระทำที่ไม่มีอายุความ ทั้งนี้เพื่อให้บรรดานักการเมืองทั้งหลายได้พึงตระหนักว่าการกระทำซึ่งเป็นการทุจริตในทางการเมืองนั้น อาจถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณาได้เมื่อใดเมือหนึ่งตราบเท่าที่นักการเมืองเหล่านั้นยังคงมีชีวิตอยู่


ส่วนที่ ๒ เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอในส่วนที่เกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นแยกพิจารณาออกเป็นสองส่วนคือ องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นองค์กรตุลการ ซึ่งหมายเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ


๒.๑ ศาลรัฐธรรมนูญ

(๑) อำนาจหน้าที่

หากรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยจะบัญญัติให้มีศาลรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนเห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญควรจะมีอำนาจหน้าที่ที่อาจไปกระทบกับอำนาจทางการเมืองในบริบทที่เหมาะสม โดยศาลรัฐธรรมนูญควรมีอำนาจหน้าที่ ดังนี้

- อำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวกับการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย

- อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภาและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย

- อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยกรณีที่ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆตามรัฐธรรมนูญ

- อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยในเรื่องที่เกี่ยววงงานของรัฐสภา

- อำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยที่เกี่ยวกับพรรคการเมือง

(๒) องค์ประกอบและคุณสมบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

ควรกำหนดให้ผู้ได้รับการเสนอชื่อให้เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากสายนักกฎหมาย อย่างน้อยจะต้องมีนักกฎหมายมหาชนด้วย การพิจารณาว่าผู้ใดเป็นผู้มีความรู้ความสามารถในทางกฎหมายมหาชนนั้น ให้อาศัยการตรวจสอบจากผลงานที่ผ่านมาของบุคคลนั้นๆ มิใช่โดยการพิจารณาจากวิสัยทัศน์ของบุคคลนั้น ดังนั้น หากนำคุณสมบัติมาพิจารณาประกอบกับองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าควรกำหนดองค์ประกอบและคุณสมบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้

• ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญควรมีจำนวนไม่เกิน ๑๒ คน

ที่มาของตุลการศาลรัฐธรรมนูญอาจมีที่มาดังนี้

- ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จำนวน ๒ คน โดยในจำนวนนี้อย่างน้อย ๑ คนต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญในทางกฎหมายมหาชน

- ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด จำนวน ๒ คน โดยในจำนวนนี้อย่างน้อย ๑ คนต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชน

- ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ จำนวน ๕ คน โดยในจำนวนนี้อย่างน้อย ๒ คนต้องเป็นผู้เชี่ยวชาญในทางกฎหมายมหาชน

- ผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์ จำนวน ๓ คน

(๓) กระบวนการในการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีแนวทาง ดังนี้

ก. กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหาขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ผู้พิพากษาในศาลฎีกาจำนวน ๓ คน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดจำนวน ๓ คน โดยให้กรรมการดังกล่าวทั้งหมดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์จำนวน ๓ คน และผู้ทรงคุณวุฒิสาขารัฐศาสตร์จำนวน ๓ คน เป็นกรรมการสรรหา

ข. ให้คณะกรรมการสรรหาดังกล่าวเลือกผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์และสาขารัฐศาสตร์จากบัญชีรายชื่อ ของผู้ทรงคุณวุฒิในสาขานั้น สำหรับบัญชีรายชื่อของผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์นั้นให้แยกออกเป็น ๒ บัญชี คือบัญชีรายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดิน และบัญชีรายผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเชี่ยวชาญในทางกฎหมายมหาชน มติในการเสนอชื่อดังกล่าวต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนกรรมการทั้งหมดที่มีอยู่ และให้คณะกรรมการเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเพียงเท่าที่มีตำแหน่งว่าง เมื่อได้รายชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแล้วให้เสนอชื่อไปยังประธานวุฒิสภา

ค. เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับเรื่องแล้วให้เรียกประชุมวุฒิสภาเพื่อพิจารณาเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วย มติของวุฒิสภาที่ให้ความเห็นชอบจะต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมดเท่าที่มีอยู่


๒.๒ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

(๑) ปัญหาที่เกี่ยวกับกระบวนการในการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ

- คณะกรรมการการเลือกตั้ง ให้มีคณะกรรมการสรรหากรรมการการเลือกตั้งขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ผู้พิพากษาในศาลฎีกาจำนวน ๓ คน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดจำนวน ๓ คน โดยให้กรรมการดังกล่าวทั้งหมดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้และประสบการณ์เกี่ยวกับการเลือกตั้งจำนวน ๖ คน เป็นกรรมการ

- คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ให้มีคณะกรรมการสรรหากรรมการการเลือกตั้งขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด ผู้พิพากษาในศาลฎีกาจำนวน ๒ คน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดจำนวน ๒ คน และอัยการไม่ต่ำกว่ารองอัยการจำนวน ๒ คน โดยให้กรรมการทั้งหมดเลือกผู้ทรงคุณวุฒิผู้มีความรู้ความสารถในกระบวนการยุติธรรมจำนวน ๕ คน เป็นกรรมการ

- คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ให้มีคณะกรรมการสรรหากรรมการการเลือกตั้งขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ผู้พิพากษาในศาลฎีกาจำนวน ๒ คน ตุลาการศาลปกครองสูงสุดจำนวน ๒ คน โดยให้กรรมการทั้งหมดเลือกผู้ที่มีความชำนาญและประสบการณ์ด้านการตรวจเงินแผ่นดิน จำนวน ๕ คน เป็นกรรมการ ผู้ที่มีความชำนาญและประสบการณ์ด้านการบัญชี การตรวจสอบบัญชี การตรวจสอบภายใน รวมทั้งผู้ที่มีความชำนาญและประสบการณ์ด้านเศรษฐศาสตร์ การเงิน การคลัง หรือการบริหารธุรกิจ จำนวน ๖ คนเป็นกรรมการ

การทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีความเชื่อมโยงกับความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย กระทำได้โดยให้วุฒิสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ตามที่คณะกรรมการสรรหาแต่ละชุดได้เสนอให้วุฒิสภาเป็นผู้พิจารณา

(๒) ปัญหาที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญดังกล่าว

• คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)

ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้บัญญัติอำนาจหน้าที่ของ กกต. ไว้ในมาตรา ๑๔๕ ไว้อย่างกว้างขวาง กล่าวโดยสรุปคือให้ กกต. มีอำนาจในการจัดการการเลือกตั้งทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการออกระเบียบต่างๆภายในขอบอำนาจหน้าที่ของ กกต. และมีอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดตามกรอบอำนาจหน้าที่ของตน โดยอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยชี้ขาดดังกล่าวศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยในทำนองว่า เสมือนเป็นการใช้อำนาจตุลาการ ดังนั้น การวินิจฉัยของ กกต. จึงเป็นที่ยุติไม่อาจถูกควบคุมตรวจสอบได้โดยองค์กรตุลาการ จากสภาพการณ์ดังกล่าวจึงนำไปสู่วิกฤตของ กกต. และเป็นส่วนหนึ่งของวิกฤตทางการเมือง ด้วยเหตุนี้ ในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของ กกต. จึงมีความจำเป็นต้องปรับปรุงแก้ไขอำนาจของ กกต. ใหม่เพื่อมิให้เกิดการรวมศูนย์อำนาจจนไม่อำนาจควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรดังกล่าวได้ โดยผุ้เขียนมีข้อเสนอในการจัดโครงสร้างอำนาจของ กกต.ใหม่ ดังนี้

- ให้ กกต. มีอำนาจในการจัดการการเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น

- ให้ กกต. มีอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตน โดยถือว่าเป็นการวินิจฉัยเบื้องต้น หากบุคคลที่เกี่ยวข้องไม่เห็นด้วยให้มีสิทธิโต้แย้งไปยังศาลได้ ในกรณีที่เป็นการเลือกตั้งท้องถิ่นให้โต้แย้งไปยังศาลจังหวัด ในกรณีที่เป็นการเลือกตั้งระดับชาติให้โต้แย้งไปยังศาลเลือกตั้ง

- ศาลเลือกตั้งเป็นศาลที่มีขึ้นเฉพาะช่วงของการเลือกตั้งระดับชาติเท่านั้น ศาลเลือกตั้งจึงเป็นศาลเฉพาะกิจ โดยผู้พิพากษาศาลเลือกตั้งประกอบด้วยผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์และตุลาการศาลปกครองในแต่ละภูมิภาค โดยอาศัยที่ทำการของศาลอุทธรณ์หรือศาลปกครองในภูมิภาคนั้นๆเป็นศาลที่พิจารณาคดี

- ให้มีกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีเลือกตั้งเพื่อใช้เป็นกฎหมายสำหรับวิธีพิจารณาคดีในศาลจังหวัดและในศาลเลือกตั้ง

• คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.)

ปัญหาสำคัญที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของ ปปช. คือ การที่กฎหมายกำหนดให้เรื่องที่อยู่ในอำนาจของ ปปช. มีขอบเขตกว้างขวางเกินไป จนทำให้มีคดีที่เกี่ยวกับการทุจริตคั่งค้างอยู่ที่ ปปช. เป็นจำนวนมาก จนทำให้ ปปช. ไม่สามารถที่จะให้ความสำคัญกับคดีสำคัญๆ ที่เกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือข้าราชการระดับสูงได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ ด้วยเหตุนี้ จึงควรแยกการกระทำทุจริตของเจ้าหน้าที่ออกเป็น ๒ ระดับ คือการกระทำทุจริตของเจ้าหน้าที่ระดับล่างและการกระทำทุจริตของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือของข้าราชการระดับสูง ในกรณีที่เป็นการกล่าวหาเจ้าหน้าที่ระดับล่างกระทำการทุจริต ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานภายใน ส่วนกรณีที่ผุ้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือข้าราชการระดับสูงถูกกล่าวว่ากระทำการทุจริต ก็ให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ ปปช. นอกเหนือจากสองกรณีดังกล่าวอาจให้อำนาจ ปปช. ออกระเบียบกำหนดให้เรื่องประเภทใดประเภทหนึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของ ปปช.ได้

• คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.)

ในกรณีของ คตง. ในช่วงของการใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ที่ผ่านมาปรากฏว่า คตง. มีปัญหาวิกฤตใน คตง. จึงทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของ คตง. เกิดความชะงักงัน ซึ่งปัญหาของ คตง. ดังกล่าวนั้นก็มีผลมาจากการแทรกแซงทางการเมืองต่อ คตง. โดยที่ คตง. เป็นองค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบเกี่ยวกับงบประมาณของแผ่นดิน จึงเป็นองค์กรที่ต้องเรียกร้องความเป็นอิสระและเป็นกลางขององค์กรค่อนข้างสูง ดังนั้น ควรจะได้วางแนวทางในการพัฒนาองค์กรดังกล่าวไปสู่การเป็นศาลวินัยทางงบประมาณและการคลัง ทั้งนี้ ต้องเตรียมแนวทางในการพัฒนาบุคลากร ทั้งระดับที่จะเป็นตุลาการและระดับเจ้าหน้าที่ นอกจากนี้จะต้องพัฒนาหลักกฎหมายที่เกี่ยวกับวินัยทางงบประมาณและการคลัง รวมทั้งกระบวนวิธีพิจารณาของศาลวินัยทางงบประมาณและการคลัง •