สมยศ เชื้อไทย

รองศาสตร์จารย์ คณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
นายกสมาคมนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

GUEST WRITERS:
โจทย์ในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่หลังรัฐประหาร
โดย สมยศ เชื้อไทย

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญไทยฉบับแรกที่มีจุดมุ่งหมายในการยกร่างอย่างชัดเจนคือ ต้องการปฏิรูปการเมือง นั่นคือต้องการแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองทั้งระบบ โดยมองว่าปัญหาของระบบการเมืองไทยมีปัญหาพื้นฐานอยู่ 3 ประการคือ ปัญหาในเรื่องสิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน ปัญหาของระบบตรวจสอบและการถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐ และปัญหาระบบบริหารที่ไม่มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ

แต่เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวมาได้ประมาณ 9 ปีเศษ เรากลับพบว่าจุดมุ่งหมายที่จะแก้ไขปัญหาของระบบการเมืองมิได้บรรลุผลแต่อย่างใด เพราะเกิดการทุจริตอย่างกว้างขวางและการคอรัปชั่นเป็นไปอย่างรุนแรง โดยเฉพาะการคอรัปชั่นในเชิงนโยบาย

คำถามก็คือ ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง และกล่าวกันว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดฉบับหนึ่งของประเทศไทยหลังจากที่มีการใช้รัฐธรรมนูญมาแล้วจำนวน 15 ฉบับ

คำตอบก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 มีความผิดพลาดในการออกแบบรัฐธรรมนูญ และมีความยากลำบากในการแก้ไข เพราะประชาชนเกิดความเข้าใจผิดว่า เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ดีที่สุดเพราะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวกลับกำหนดให้รัฐบาลและรัฐสภาที่เป็นปัญหาของการปฏิรูปการเมือง เป็นองค์กรในการริเริ่มและพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ และเขียนหมกเม็ดไว้ในมาตราสุดท้ายว่า เมื่อครบกำหนด 5 ปีแล้ว ให้องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปการเมือง เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ รวมทั้งศาลรัฐธรรมนูญทำรายงานเสนอรัฐบาลและรัฐสภาว่าสมควรจะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่ แต่ควรสังเกตว่า องค์กรเหล่านั้นล้วนเป็นองค์กรที่มีอำนาจอยู่ตามรัฐธรรมนูญ หรืออีกนัยหนึ่ง เป็นองค์กรที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ดังนี้ จึงเห็นได้ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขความผิดพลาดในการออกแบบรัฐธรรมนูญย่อมเกิดขึ้นไม่ได้

ข้อสงสัยที่เกิดขึ้นก็คือ ทำไมผู้ร่างรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดให้มีองค์กรอื่นที่มิได้มีส่วนได้เสียเป็นผู้พิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ เช่น สภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และกำหนดให้ประชาชนสามารถรวมกลุ่มกัน ริเริ่มให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ทั้งๆที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจำนวน 50,000 คน มีสิทธิริเริ่มเสนอร่างกฎหมายได้

ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นเหตุให้การเมืองต้องเดินทางไปสู่ทางตัน และนำไปสู่การทำรัฐประหารอันมีผลให้รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ.2540 ถูกยกเลิก และต้องร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งในที่สุดก็จะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มีลักษณะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเก่านั่นเอง เพราะยังต้องคงหลักการอันเป็นสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญไทยคือ ระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทั้ง ๆ ที่ก่อนหน้านั้นได้มีความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2 โดยกลุ่มประชาชนกลุ่มต่างๆ รวมทั้งพรรคทางเลือกที่ 3 ซึ่งจัดตั้งโดยมีนโยบายชัดเจนที่จะให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ 2

ดังนั้น ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงมีข้อเสนอเบื้องต้นว่า จะต้องกำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ แยกออกจากสภานิติบัญญัติ และกำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญทำให้ง่าย (Flexible Constitution) ทั้งนี้เพื่อทำให้มีโอกาสแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์และจะช่วยป้องกันการทำรัฐประหารเพื่อยกเลิกรัฐธรรมนูญและร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งเป็นวิธีการที่ไม่ถูกต้อง ทำให้ระบบการเมืองไทยไม่อาจหลุดพ้นจากวงจรอันชั่วร้ายได้

ส่วนสาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ล้มเหลวก็คือการออกแบบระบบการเมือง หรือสถาบันการเมืองที่ผิดพลาด ซึ่งส่งผลให้เกิดระบบเผด็จการทางรัฐสภาโดยนักธุรกิจการเมือง ดังนั้นในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องแก้ปัญหาระบบสถาบันการเมือง ที่เป็นระบบเผด็จการทางรัฐสภาเป็นอันดับแรก ระบบเผด็จการทางรัฐสภาเป็นระบบที่รัฐบาลมีอำนาจเหนือฝ่ายสภานิติบัญญัติ หรือสภาผู้แทนราษฎร ไม่มีการตรวจสอบและถ่วงดุล ระหว่างรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎร แล้วระบบนี้เกิดขึ้นมาได้อย่างไร

คำตอบก็คือระบบนี้เกิดจากการที่รัฐธรรมนูญบังคับให้ผู้สมัคร ส.ส. จะต้องสังกัดพรรคการเมือง และเมื่อได้รับเลือกเป็น ส.ส. แล้ว หากลาออกจากพรรคการเมืองที่ตนสังกัดหรือถูกขับไล่ออกจากพรรค รัฐธรรมนูญก็กำหนดให้พ้นจากสมาชิกภาพ ส.ส. ในเวลาเดียวกันด้วย มาตรการดังกล่าวทำให้พรรคสามารถควบคุม ส.ส.ได้ และภายในพรรคเกิดระบบบังคับบัญชาโดยหัวหน้าพรรค และกรรมการพรรคซึ่งเป็นเจ้าของทุนในการดำเนินการของพรรค และในการหาเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ด้วยเหตุนี้จึงทำให้นักธุรกิจการเมืองลงขันรวมทุนขนาดใหญ่ก่อตั้งพรรคการเมือง และรวบรวมผู้สมัครรับเลือกตั้งที่ต้องการความช่วยเหลือทางการเงิน ให้เข้าสังกัดพรรคการเมืองของตน และเมื่อสภาพความเป็นจริงในสังคมไทยนั้น ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งส่วนใหญ่อยู่ในชนบทที่มีความอ่อนไหวต่ออิทธิพลการใช้เงินเพื่อการเลือกตั้ง ด้วยสถานการณ์ดังกล่าวจึงทำให้กลุ่มธุรกิจการเมืองสามารถคุมอำนาจในการบริหารพรรค และมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการบริหารประเทศ ส่งผลให้กลไกการตรวจสอบพิการ ซึ่งเห็นได้อย่างชัดเจนจากรัฐบาลนายกทักษิณ 2 คืออำนาจรัฐได้ตกอยู่กับพรรคการเมืองที่จัดตั้งขึ้นโดยกลุ่มธุรกิจโดยสมบูรณ์ ดังนั้นพรรคการเมืองดังกล่าวจึงไม่ยอมแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อยกเลิกมาตรการควบคุม ส.ส. ซึ่งพรรคได้ช่วยเหลือทางการเงินในการเลือกตั้ง

ในขณะเดียวกันก็ไม่ประสงค์จะแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อปิดโอกาสให้กลุ่มธุรกิจของตนแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ เพื่อถอนทุนคืนจากการใช้เงินในการเลือกตั้ง และเพิ่มทุนให้แข็งแกร่งเพื่อช่วงชิงความได้เปรียบในการเลือกตั้งครั้งต่อไป

ปัญหาดังกล่าวเป็นโจทย์ที่สภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมาจากการแต่งตั้งจะต้องคิด หากสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญตอบโจทย์นี้ไม่ได้ การร่างรัฐธรรมนูญเพื่อแก้ไขระบบสถาบันการเมืองก็คงจะล้มเหลว •